6月28日,十三屆全國人大常委會第十一次會議對首次提請審議的社區矯正法草案進行分組審議。

社區矯正是完善刑罰執行、推進國家治理體係和治理能力現代化的一項重要製度。黨中央高度重視社區矯正工作。2004年,中央有關深化司法體製和工作機製改革的相關文件將社區矯正試點工作納入中央司法體製和工作機製改革的範圍。2006年,黨的十六屆六中全會明確要求推進社區矯正工作。2014年,黨的十八屆四中全會明確提出製定社區矯正法。

審議中,委員們認為,製定社區矯正法非常必要。社區矯正工作在近年的司法改革實踐中取得了突出成績,積累了豐富經驗,需要通過專門立法予以確認和完善。草案總體思路正確,體現了黨中央全麵深化改革的有關精神,堅持問題導向,較好地處理了社區矯正立法與刑法、刑事訴訟法的關係,對於社區矯正法的適用範圍、社區矯正工作的管理體係、適用程序、工作機製等問題,都作了較係統、全麵的規定,總體上表示讚同。與此同時,委員們提出了多處修改意見。

在法律中明確社區矯正機構性質

審議中,有委員關注到了社區矯正的屬性以及立法性質的相關問題,建議在法律中明確社區矯正法作為刑法、刑事訴訟法執行法的法律地位,體現社區矯正刑法執行和司法行政管理的雙重性質,同時對社區矯正機構的性質也應予以明確。

白春禮委員指出,社區矯正的基本屬性屬於刑法執行,本質上屬於刑法的執行活動,根本目的是懲罰和改造罪犯,預防和減少重新犯罪,維護社會安定。同時,社區矯正還具有司法行政的性質,與監獄獄政管理的性質相似。因此,應當明確社區矯正法是與監獄法處於同一層麵的法律,並確認和調整行刑主體和受刑主體之間的權利義務關係。

白春禮同時指出,從法律分工角度來講,社區矯正作為刑罰執行的一部分,應同監禁刑執行一並由司法行政部門統一負責。刑事訴訟法已明確社區矯正機構的執法主體資格,社區矯正法應體現一致性,應當明確社區矯正機構負責社區矯正的執行,並進一步對社區矯正機構的設立以及職責作出規定。

“社區矯正機構在履行職務過程中,其行為性質是屬於行政的還是屬於司法的,這一點應當在這部法律中予以明確。從目前草案相關規定來看,好像還不夠明確。”馮軍委員建議明確社區矯正的定義,以此來進一步明確社區矯正的性質和社區矯正機構的性質。尤其是社區矯正的主管機關、社區矯正委員會、社區矯正機構這三者之間的關係,目前草案的規定還不十分明確。

劉修文委員也建議進一步明確社區矯正委員會的性質、具體組成及其與社區矯正機構、相關司法機關等的關係。

適時擴大社區矯正對象範圍

草案對社區矯正的適用對象作出了明確,規定社區矯正的適用範圍僅限於判處管製、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯。審議中,多位委員認為,應適當擴大社區矯正的對象範圍。

王勝明委員指出,監獄外執行相比監獄內執行有兩大優點:一是有利於罪犯改造,回歸社會；二是節約關押成本,花費較少。因此,對刑期較短或者刑期雖長但改造較好,剩餘刑期不長,特別是主觀惡意較小、對社會危害不大的罪犯,可以適用社區矯正。

李培林委員說,社區矯正從2003年試點,16年來在罪犯改造方麵走出了一條比較成功的路子,大大降低了監獄的成本,社區矯正對象的再犯罪率也非常低。“既然在試點和實施當中發現這是一個比較好的改造罪犯的辦法,而且大大提高了罪犯服刑以後融入社會的能力,就應該把這項工作的範圍推得更廣一些,特別是從未來看,隨著現代化的發展,罪犯關押的成本也會越來越高,罪犯重新融入社會的問題也會越來越突出。”

為此,李培林建議在草案中增加“以及被法院裁定適宜社區矯正的罪犯”。“也就是說,在這幾類罪犯之外,如果法院裁定有一些罪犯適宜社區矯正的也可以納入進來。有些類型的輕罪罪犯,也許社區矯正這種方式對其改造、融入社會比監獄更好。”

完善未成年人社區矯正規定

草案第五章對未成年人社區矯正作了特別規定。審議中,圍繞如何進一步完善未成年人社區矯正,多位委員發表了意見。

“未成年人犯罪的問題始終存在,怎麽教育、怎麽管理是個問題,現在社區矯正的思路和方案是對的。”翁孟勇委員認為,未成年人犯罪原因很多,其中就和監護人沒有切實履行監護的責任有關係。他建議草案增加規定:“未成年人社區矯正對象的監護人應當履行監護責任,承擔撫養、管教等義務。社區矯正機構應當督促其履行責任。”

草案第五十三條規定,對未完成義務教育的未成年社區矯正對象,社區矯正機構應當協調教育部門為其完成義務教育提供條件,並督促其法定監護人履行送其接受並完成義務教育的法定義務。對此,周敏委員認為,從民法總則的規定來看,監護人除了法定監護人以外還有指定監護人、臨時監護人,如果隻是督促法定監護人履行這個義務,未成年社區矯正對象接受義務教育的權利就有可能受到影響,隻規定為法定監護人,範圍比較窄,建議按照民法總則的規定擴大範圍。

建議增加法律責任專章

審議中,有委員建議在草案中增加法律責任專章,增強法律的可操作性。

“這對於約束社區矯正機構工作人員的執法行為,提高社區矯正工作的規範性、嚴肅性都具有非常重要的意義。”韓曉武委員指出,首先,這是完善立法的需要。從立法的完整性來講,目前草案沒有對法律責任作出比較係統的規定,應該說是不完整的、是有欠缺的。其次,是實際工作的需要。增加這一章後,今後在法律的貫徹實施工作中,法律實施主管部門和相關工作人員一旦有不作為、亂作為的情況出現,處理起來就有依據了。

周洪宇委員說,一部法律應注重其全麵性、科學性、準確性和完整性,草案目前缺少“法律責任”一章,隻在第一章總則中列了一條,即第十四條。建議將“法律責任”單列一章,作為第六章,強調問責與追責,以利於社區矯正活動的開展和製度的落實,這部法律在結構上也才更加完整與具體。

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